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Bulletin Oeconomia Humana

Hiver 2014, volume 12, numéro 1


Au-delà du mal, le bien : un cas de controverse entreprise-communauté locale en tant que vecteur d'autonomisation

Par Sofiane Baba, candidat au doctorat en administration des affaires à HEC Montréal

 


 

Au cours des dernières années, les questions liées aux relations entreprises-communautés se sont imposées comme des enjeux majeurs de gestion des entreprises, particulièrement dans le secteur industriel et des ressources naturelles. Nombre d’entreprises sont régulièrement confrontées à d'importantes tensions avec des communautés locales dans le cadre de leurs activités d'exploitation et de transformation des ressources naturelles. Ces tensions ont des coûts qui paralysent les activités de l'entreprise et qui causent parfois l'arrêt des activités de l'entreprise. La communauté est ainsi de plus en plus mentionnée et reconnue par les organisations comme étant une partie prenante importante pour l’atteinte des objectifs organisationnels (Raufflet, Berranger, & Gouin, 2008; Zandvliet & Anderson, 2009). Bien qu'il n'existe pas de définition universelle de ce qu'est la communauté (Bowen, Newenham-Kahindi, & Herremans, 2010; Theodori, 2005), elle est généralement présentée comme une référence aux individus qui partagent une tradition, se soutiennent, et qui s’affrontent pour affirmer, défendre et promouvoir leurs valeurs et les intérêts personnels.

Ainsi, une partie de cette littérature sur les relations entreprises-communautés suggère que ces relations ont souvent été conflictuelles, en particulier avec les communautés autochtones (Lertzman & Vredenburg, 2005), et que la mondialisation a eu des effets paradoxaux pour ces communautés (Murphy & Arenas, 2010). D'une part, l'augmentation des opportunités liées à l'emploi et à la formation ont offert aux communautés autochtones une occasion d'autonomisation. D'autre part, l'exploitation des ressources naturelles a, dans de nombreux cas, eu des effets négatifs comme la destruction de leur habitat naturel, de leur identité et culture (Murphy & Arenas, 2010; Whiteman, 2004). D'un point de vue plus critique, Banerjee (2000) soutient que le discours du développement durable peut parfois prendre la forme d'une légitimation rhétorique qui vise à être une nouvelle forme de colonisation des communautés locales défavorisées. Dans ce papier, nous visons justement à analyser empiriquement l'évolution des relations entre la communauté autochtone Crie et Hydro-Québec sur la période 1971-2013 pour en tirer des éclairages. En particulier, nous souhaitons comprendre dans quelle mesure la controverse entourant le projet mis de l'avant par Hydro-Québec en 1971 a permis aux Cris de s'autonomiser à travers un processus d'institutionnalisation qui peut paraitre paradoxal. Notre recherche identifie trois messages clés: (1) qu'une controverse peut permettre à des communautés locales défavorisées de s'unir politiquement et de coordonner leurs contestations à travers l'émergence d'institutions locales; (2) que ces premières institutions locales favorisent l'émergence d'autres institutions qui viennent consolider les précédentes; et que (3) l'autonomisation des communautés locales défavorisées pourrait notamment passer par l'émergence d'institutions locales qui leur permettent justement de s'unir, se coordonner et de mobiliser efficacement leurs ressources pour l'intérêt de leur communauté. Dans ce cas, nous présentons la notion de controverse constructive, c'est-à-dire une controverse qui permet aux communautés locales défavorisées de s'autonomiser et de rééquilibrer une relation de pouvoir en leur faveur.

Le cas des Cris et d'Hydro-Québec autour de la controverse autour du projet de la Baie-James

Période 1 (1970-1975) : Émergence de la première institution comme moyen de défense
Le 30 avril 1971, le premier ministre Robert Bourassa annonce le projet de développement hydroélectrique de la région de la Baie-James. Cette initiative, évaluée à environ 6 milliards de dollars, comprend trois phases : l’aménagement de La Grande Rivière, de la rivière Grande-Baleine et des rivières Nottaway, Broadback et Rupert (NBR). Toutefois, les Cris s’y opposent rapidement pour un double motif; obtenir une reconnaissance de leurs droits par l’État québécois et réclamer des compensations pour les désagréments engendrés par un tel projet. Aucune consultation préalable n’a été menée. En 1972, les Cris déposent une requête en injonction afin de bloquer la réalisation du projet. Le 15 novembre 1973, le juge Malouf de la Cour supérieure du Québec impose une suspension immédiate des travaux, une décision renversée quelques jours plus tard par la Cour d’appel du Québec, qui juge que les intérêts des millions de Québécois priment sur ceux des Cris. Mais cette décision est rapidement renversée par la Cour suprême qui juge que les intérêts de millions de québécois prévaut sur celui de quelques milliers de Cris. Des négociations entre le gouvernement du Québec, le gouvernement du Canada et les Cris sont rapidement programmées. Elles mènent à une entente tripartite, la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ), « le premier accord de revendication territoriale moderne au Canada » (Agence canadienne d'évaluation environnementale, 2011), qui cadre les relations futures entre le gouvernement du Québec, Hydro-Québec et les Cris, signée avec les Cris et les Inuits en novembre 1975. Cette entente d’un nouveau genre assure une cohabitation et une collaboration entre la nation crie, le gouvernement québécois et Hydro-Québec. De plus, alors que les Cris renoncent à leurs droits territoriaux, ils reçoivent une plus grande autonomie administrative et une compensation de 135 millions de dollars (214$ par km2 renoncé) et l’usage exclusif de 13 696 km2 ainsi que des droits exclusifs de chasse et de pêche sur un territoire de 151 580 km2 (Martin, 2001, p. 60).

Cette première période suggère que la première étape de l'institutionnalisation des Cris a été la création du Grand Conseil des Cris le 8 août 1974. Ainsi, l'institution a été créée pour permettre aux chefs des différentes communautés cries de s'unir et défendre leur peuple contre ce projet destructeur. Le Grand Conseil des Cris est composé des chefs élus de chacun des huit villages cris, qui jusque-là collaboraient très peu entre eux en termes politique (Carlson, 2008). Par conséquent, il est intéressant de voir que la première institution a émergé en réponse à une menace extérieure. C'est donc le besoin de se défendre qui a été à la base du processus d'émergence de cette institution. Le Grand Conseil des Cris était la première institution politique des Cris dans la région de la Baie-James. Avant la création de cette institution, le territoire de la Baie-James était gérée par une structure politique traditionnelle organisée autour de l'exploitation des ressources naturelles du territoire en fonction du mode de vie traditionnel des Cris. Les terres des Cris étaient divisées en zones de taille gérable, dont chacune était gérée par un chef qui devait s'assurer de fournir et de distribuer les ressources de sa zone à tous les Cris résidant dans le vaste territoire.

Période 2 (1976-1988) : Remise en question et consolidation des institutions locales
Suite à la création de la première institution locale qui a permis la signature de la CBJNQ, les importantes ressources financières reçues par le Grand Conseil des Cris ont permis aux Cris de mieux organiser leur développement social et économique. C'est dans ce contexte qu'a eu lieu une prolifération rapide d'institutions locales qui soutiennent l'institution principale à savoir le Grand Conseil des Cris. C'est ainsi qu'ont été créés le conseil cri de compensation ainsi que le conseil cri scolaire en 1975, l'autorité crie régionale et le conseil régional des services sociaux et de santé en 1978, et finalement la compagnie des entreprises cries de développement économique en 1982.

Mais, une fois la phase I du projet complétée en 1986, les Cris perçoivent une certaine réticence de la part d’Hydro-Québec dans la mise en œuvre de l’ensemble des clauses de la convention. Les Cris remettent rapidement en question, au début des années 1980, la volonté réelle d’Hydro-Québec et du gouvernement à collaborer, en raison du non-respect de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois. En réponse à ces remises en question, Hydro-Québec et les Cris signent plusieurs ententes qui permettent de renforcer les institutions établies: la convention de Chisasibi (1978), la convention Sakami Lake (1979), la convention La Grande (1986) et la convention du Mercure (1986). Ces ententes rectifiaient notamment certaines clauses liées aux indemnisations. Par ailleurs, un renforcement des institutions locales a également eu lieu suite à des discussions entre officiers gouvernementaux et chefs cris afin d'assurer une meilleure coordination entre les institutions fédérales et celles des Cris, en particulier en ce qui concerne les transferts financiers. En définitive, la coordination et le fonctionnement des institutions qui ont été créées au cours de cette période ont été remmaillés afin d'assurer une plus grande efficacité. Ainsi, un meilleur suivi de la part du gouvernement, un soutien ponctuel et des engagements financiers respectés ont permis le bon fonctionnement des institutions locales cries.

Période 3 (1989-1994) : Les institutions locales en tant que vecteur de contestations
Au printemps de 1989, le premier ministre du Québec Robert Bourassa annonce le projet Grande-Baleine dont l'hydroélectricité sera en bonne partie exportée aux États américains de la Nouvelle-Angleterre. Cependant, puisque l’annonce du projet s'est faite sans la consultation ni le consentement des Cris, les Cris dénoncent ce projet susceptible de modifier profondément les terres et le mode de vie des Cris. Au-delà du projet Grande-Baleine, les Cris espèrent obtenir, à travers cette contestation, gain de cause pour les injustices subies à la suite de la signature de la CBJNQ en revisitant cette convention que les Cris affirment avoir signée sous pression. Deux mois après l’annonce du projet, les Cris mènent leur première poursuite contre Hydro-Québec devant la justice afin de bloquer ce projet. Les Cris entreprennent également en 1990 une campagne de relations publiques afin de conscientiser et mobiliser l’opinion publique et les élus américains autour de l’absence de consultation et de consentement préalables des Cris, de l’absence d’études d’impacts ainsi que sur les impacts environnementaux de Grande-Baleine et du non-respect des engagements de l’État québécois en vertu de la CBNJQ.

Cette campagne contribue à la décision de l’annulation du contrat , le 29 mars 1994, de la part de la New York Power Authority (NYPA) du contrat d’approvisionnement en hydroélectricité de 17 milliards de dollars avec Hydro-Québec (Séguin, 1994). Il s’agit d’un coup dur pour Hydro-Québec : cette annulation du projet remet en question la viabilité économique du projet. En effet, Hydro-Québec emprunte largement en dollars américains et compte sur ses ventes américaines pour rembourser cette dette en dollars américains. Certains analystes lient la décision de la NYPA à la controverse médiatique dont a fait l’objet Hydro-Québec et Grande-Baleine. L’offensive méticuleusement planifiée par les Cris a engendré un renversement de rapport de force entre Hydro-Québec et le gouvernement d’un côté, et les Cris de l’autre en 1994. Les débats liés aux projets hydroélectriques, jusque-là dominés par les responsables politiques, basculent petit à petit en faveur des Cris (Savard, 2010, p.330-331). Deux mois après son arrivée au pouvoir, Jacques Parizeau, annonce le 18 novembre 1994 que le projet de Grande-Baleine est suspendu jusqu’à nouvel ordre devant le risque économique et la pression de l’opinion, affirmant qu’il n’est pas nécessaire pour répondre aux besoins énergétiques du Québec.

Cette phase est particulièrement intéressante puisqu'elle est similaire à la première en ce que la relation entre Hydro-Québec, le gouvernement québécois et les Cris est conflictuelle. Par contre, la différence se situe au niveau de la capacité des Cris à se mobiliser. En effet, à travers les institutions locales créées et renforcées durant les phases précédentes, les Cris ont pu bénéficier d'une coordination et d'une efficacité dans l'offensive menée contre le projet Grande-Baleine. Ainsi, il est intéressant de voir que des institutions locales d'abord prises en charge par Hydro-Québec et le gouvernement sont en fait mobilisées pour contrer un projet de ces mêmes acteurs. De plus, cette mobilisation a également permis aux Cris de basculer le rapport de force en leur faveur notamment grâce à leur campagne de sensibilisation internationale. L'annulation du projet hydroélectrique Grande-Baleine reflète sans équivoque cette nouvelle relation (Savard, 2010).

Période 4 (1995-2013) : L'autonomisation des institutions locales
La période ultérieure à cet "abandon jusqu'à nouvel ordre" du projet est marquée par de multiples enjeux de part et d’autre. Le gouvernement et Hydro-Québec souhaitent rétablir leurs relations avec les Cris afin d’entamer de nouveaux projets hydroélectriques par rapport à une demande d’électricité croissante selon les prévisions. En février 1995, c'est-à-dire quelques mois après l'abandon sine die de Grande-Baleine, le gouvernement québécois effectue un premier pas en vue de rebâtir la relation avec les Cris. Les Cris et le gouvernement signent ainsi un protocole d'entente, qui prévoit la base du dialogue qui devrait s’instaurer entre les Cris, Hydro-Québec et l’État québécois. En mars 1998, une entente de mise en œuvre de ce protocole d'entente est finalement signée, ajoutée à une programmation quinquennale de projets communautaires. Cette entente de mise en œuvre prévoit 15 millions de dollars au service des projets de développement sur le territoire cri.

Toutefois, des évènnements survenus entre 1998 et 2000 remettent en question l'espoir d'apaisement des tensions et de reconstruction des relations, en dépit des ententes signées en 1995 et 1998. Entre 1998 et 2000, les relations entre Hydro-Québec, le gouvernement québécois et les Cris sont détériorées en raison de l'échec de deux négociations au sujet de la foresterie. Au vu de la situation, tout développement hydroélectrique est compromis sur le territoire de la Baie-James alors que les prévisions annoncent une nette augmentation de la consommation d'électricité. Simultanément, la situation socio-économique des Cris se détériore au même rythme que les relations avec le gouvernement québécois, avec un taux de chômage avoisinant les 70%. L'environnement socio-économique des uns et des autres laisse place au rapprochement. En mars 2001, le premier ministre du Québec, Bernard Landry souhaite mettre fin aux relations conflictuelles entre le gouvernement québécois, Hydro-Québec et les Cris. Parallèlement, Ted Moses, Grand chef du Grand Conseil des Cris depuis 1999, a également la volonté de coopérer avec le gouvernement du Québec afin de reconstruire leurs relations et assurer le développement et la pérennité de la nation crie.

Le 7 février 2002, Ted Moses et Bernard Landry signent la Paix des Braves, une entente qui propose une nouvelle conception des relations entre le gouvernement du Québec et les Cris de la Baie-James. La Paix des Braves est une entente globale qui amende plusieurs chapitres controversés de la CBJNQ. En signant cette entente, les Cris renoncent à toutes les poursuites judiciaires contre le gouvernement québécois. Elle donne également un grand pouvoir de gestion et d’autonomie aux communautés cries, assure un terrain d’entente pour l’aménagement des rivières Eastmain et Rupert (un projet d’environ 5 milliards de dollars) et prévoit des indemnités de 3,5 milliards de dollars sur une période de 50 ans. Suite à la signature de la Paix des Braves, les Cris et Hydro-Québec signent la Convention concernant une nouvelle relation entre Hydro-Québec et les Cris de Eeyou Istchee en avril 2004. 

Grâce aux mécanismes de mise en œuvre et de rétroaction mis en place dans la Paix des Braves, Hydro-Québec et les Cris ont pu reconstruire et améliorer leurs relations. Hydro-Québec a ainsi pu développer ses projets sur le territoire de la Baie-James tout en permettant aux Cris, de leur côté, d’assurer un développement synonyme de maintien du style de vie traditionnel. Dans la continuation de cet effort constant de bâtir des relations fructueuses, le gouvernement du Québec et la communauté crie ont signé le 27 mai 2011 un nouvel accord sur la gouvernance du territoire cri de la Baie-James. Cet accord prévoit offrir aux Cris la gouvernance de 65 000 kilomètres carrés dans le Nord du Québec. Il s’agit donc de donner plus de pouvoirs aux Cris pour la gestion des ressources naturelles du Grand Nord. Au-delà de ce nouveau chapitre dans la relation entre Hydro-Québec et les Cris, la Paix des Braves ouvre de nouvelles perspectives de développement du territoire de la Baie-James. Finalement, le 24 juillet 2012, le gouvernement québécois et les Cris signent une entente historique sur la gouvernance du territoire d’Eeyou Istchee (territoire cri). L’entente, qui prévoit la création d’un nouveau gouvernement régional avec la participation des Cris et des Jamésiens, a été qualifiée d’historique par les deux parties. La nation crie obtiendra, grâce à cette entente, une plus grande autonomie sur ses ressources et sur ses terres traditionnelles. Le territoire visé par la nouvelle entente couvre une superficie de plus de 330 000 kilomètres carrés.

A l'image de la phase 2 où l'entente signée a donné lieu à une prolifération d'institutions locales, la Paix des Braves signée durant cette phase a donné lieu à de nouvelles institutions qui permettent aux Cris de renforcer leur développement social et économique ainsi que leur autonomie. D'abord, la création de la corporation crie de développement (2002), le conseil cri d'exploration minière (2002), le groupe cri de travail sur la gouvernance nationale (2008), la corporation Niskamoon (2004), le comité de résolution des litiges (2004), ainsi que le gouvernement régional cri en 2012. 

Alors que les institutions ont été dérangées par des relations détériorées dans les phases précédentes, ici la nouvelle relation a permis aux acteurs de sortir de l'impasse et entamer un processus de dialogue et de concertation sans précédent. Cette nouvelle relation, surtout favorisée par un leadership fort des deux côtés, a permis aux acteurs de s'entendre et régler leurs différends par le biais de deux accords qui ont relancé le processus d'institutionnalisation. Le cas suggère que les deux expériences précédentes de négociation et de confrontation, au cours des phases 1 et 3, ont permis aux acteurs d'identifier des apprentissages sur les institutions qu'ils souhaitent développer conjointement et à prendre des mesures pour veiller à ce que les institutions soient efficaces et durables. En outre, nous pouvons soutenir que la controverse qui a eu lieu pendant la phase 3 a été constructive dans le sens où elle a permis un deuxième renforcement des institutions, qui, cette fois, semble correspondre aux aspirations des Cris. 

En définitive, cette quatrième et dernière phase est caractérisée par trois éléments. D'abord, le nouveau rapport de force prend forme entre les acteurs et permet aux Cris, à Hydro-Québec et au gouvernement québécois de régler leurs conflits par le biais de deux accords majeurs qui ont un impact direct sur les institutions locales cries. Deuxièmement, cette nouvelle relation fondée sur la collaboration et la transparence a de nouveau donné lieu à une prolifération d'institutions locales. Enfin, cette nouvelle relation, grâce à des accords historiques signés, a permis le renforcement et l'autonomisation des institutions précédentes.

Discussion et conclusion

Nous remarquons que la controverse entre une entreprise et ses communautés locales peut être constructive à trois niveaux: (1) au niveau organisationnel, (2) au niveau des communautés locales; et (3) à l'interface entreprise-communautés locales. Pour le niveau organisationnel, le cas décrit bien le processus d'apprentissage d'Hydro-Québec face aux multiples échecs de ses projets en raison d'un manque d'acceptabilité sociale. Hydro-Québec a ainsi été amenée à repenser sa stratégie de gestion des relations communautaires et à adopter des comportements plus proactifs et responsables. En ce qui concerne les communautés locales, la controverse leur a permis - volontairement ou pas - de se mobiliser, de s'organiser et de créer une atmosphère propice à la collaboration pour contrer un projet jugé destructeur. S'en est ainsi suivi l'émergence de plusieurs institutions locales qui, après des périodes de questionnement, ont été consolidées et adaptées aux besoins de ses membres. Rétrospectivement, ces institutions ont permis aux Cris de poursuivre le processus de co-construction de la relation entre Hydro-Québec et les Cris à travers un jeu de pouvoir, une relation aujourd'hui basée sur le respect mutuel et le dialogue. On pourrait se demander si l'histoire n'aurait pas été autre sans ces institutions.

D'autres apprentissages peuvent être tirés de cette recherche. D'abord, les entreprises ne peuvent plus opérer sans l’acceptabilité sociale de leurs projets par les communautés locales. Cela est d’autant plus vrai lorsqu'on sait que communautés locales sont de plus en plus exigeantes en matière de partage des richesses, de création d'emplois, de formation et d'habilitation avec les entreprises qui opèrent dans leur milieu en raison (Delannon, Bénard, Verreault, & Raufflet, 2011). Puis, la reconstruction des relations avec des communautés locales à la suite d’une controverse est un processus qui s’inscrit dans le temps. La confiance doit être la base de cette démarche et de toute relation entre une entreprise et ses parties prenantes; transparence et responsabilité doivent être de mise. Enfin, la gestion des conflits occupe un rôle important dans le processus d’engagement des parties prenantes. Les entreprises doivent être continuellement à l’affut des besoins des collectivités dans lesquelles elles opèrent au risque de laisser les tensions prendre de l’ampleur et d’enfermer les communautés locales dans des logiques de confrontation.

Bibliographie

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